为进一步贯彻落实劳动和社会保障、建设部《关于切实解决建筑企业拖欠农民工工资问题的通知》，以及2006年7月7日国务院召开的清理拖欠工程款和农民工工资的电视电话会议精神、我市清理拖欠工程款和农民工工资领导小组办公室下发的淮清办〔2006〕第13号文件以及市政府办公室《关于预防和制止建设领域拖欠工程款和农民工工资问题的实施意见》（淮政办发〔2006〕97号），市清欠办会同市劳动和社会保障局、市建设（工）局、市总工会对我市建设领域农民工劳动计酬手册制度和建筑业民工维权告知牌制度执行情况进行检查，市县区同步进行。

检查组抽查市县区（清河区、清浦 区38处，淮阴区、涟水县、金湖县、洪泽县、盱眙县各3处）53处在建工程，农民工约3000人，建设总面积约85万平方米。其中未办理施工许可证开工的有9家单位（73821部队综合楼、博物馆工程、大学城部分工程、新世纪豪宅金马广场、启英中学等）。农民工劳动计酬手册按规定发放的有19家施工单位， 29家施工单位未执行工资公示制度。53个项目部只有2家施工单位与部分职工签订劳动合同，其余施工单位只与包工头签订劳务分包协议，无一家单位为农民工参加各项社会保险，其中还有个别未办理施工许可证的单位商业工伤保险也未参加。农民工工资基本上是按月发放，但都不是足额发放，基本在工资总额的50%-60%左右。

一、我市建设领域农民工现存情况

由于种种原因，农民工一直作为边缘化的特殊群体而工作和生活着，他们的基本权利和合法权益没有得到充分而有效的保障，许多农民工的生存境况令人堪忧。从一定意义上说，农民工既是改革开放的受益者，又是身份社会的受害者。我市建筑领域的农民工普遍存在以下问题：

1、建筑市场混乱，存在非法分包、拖欠工程款等违法行为。建筑行业改革以来，随着建筑业管理层和劳务层的分离，催生了大量的建筑劳务队伍。同时也出现了一些深层次的矛盾和问题，如非法用工现象较为严重，农民工劳动和生活条件差、管理混乱，克扣、拖欠工资问题严重；“包工头”式用工的泛滥，造成了转包、挂靠、违法分包等违法违规行为的大量出现，严重扰乱了建筑市场秩序。目前，以“包工头”牵头组成的劳务队伍仍是建筑劳务的主流群体。一般施工企业与他们之间不签订劳动合同，而是由“包工头”出面签订“内部”承包协议，分包劳务工作，凭完成的劳务工作量结算劳务工资。由于建筑市场中一些深层次问题尚未根本解决，建筑市场的混乱现象没有得到根治，转包、挂靠、违法分包、招投标中明招暗定等现象仍然存在。而“包工头”带队和零散用工的方式，使挂靠和违法分包等现象既难以界定，也难以处罚。大量非法用工方式的存在，也是造成建筑劳务分包过程中恶性压价、恶性竞争的主要原因。

2、用人单位用工随意性大，不签订劳动合同的现象普遍存在。现有的劳动合同对工作时间、工资的支付、社会保险等都做了严格的规定。在检查中发现，很多农民工没有与用工单位签订劳务合同，用工单位也只愿意与包工头”签订劳务分包协议，而不愿意与农民工签订劳动合同，包工头”与农民工多是口头协议。除了用工方故意不签合同、农民工维权意识差造成农民工很少签合同，现在农民工出来打工，基本上都是由熟人介绍的，因为有熟人在中间牵线、担保，所以也就没太拿合同当回事，只要能见到现钱，签不签合同无所谓。因此，一方面，用人单位往往利用在劳动力市场的优势地位来打压劳动者特别是农民工的信心和合理要求，不与农民工签订劳动合同。另一方面，农民工由于法律意识的淡薄，忽视劳动合同的重要性和必要性，即使具有法律意识，但由于自身地位的不利和就业竞争的激烈，也被迫就范。

3、工资时常被恶意克扣和无故拖欠。农民工好不容易找到了一份工作，理应根据他的劳动业绩获取应有的劳动报酬，这也是劳动者的基本权利。但是，有不少用人单位为了降低人工成本，无视农民工的权利，采取各种形式在支付农民工工资时做手脚，或者恶意克扣，或者无故拖欠。其中，最为严重的是建筑行业，时常利用早已明令禁止的做法，不按规定按月发放工资，每月只发少得可怜的生活费，长期拖欠农民工工资。

4、不按规定支付加班工资。现在用人单位流行这样一句话，就是不怕有活干，就怕没活干。总是有一部分企业常常利用履行订单的时效问题，肆意延长工作时间，超时加班加点，而置员工的身心健康于不顾。很多情况下，处于弱视地位的农民工无奈被迫超负荷工作，用人单位却不按国家规定支付加班工资。因为超时超负荷加班造成农民工工伤，甚至死亡的事件已经不是个案。

5、社会养老保险没有着落。用人单位不为农民工参保缴费。农民工不同于农民，他们进入城市生活以后，不再以土地作为主要生活来源，而是以工资收入作为主要生活来源。当他们年老丧失劳动能力时，理应获得社会的物质帮助，也即社会养老保险。可是现实生活中，农民工参加社会养老保险的比例非常之低。农民工参保率如此之低，原因是多方面的，主要是相当多的企业想方设法逃避参保，以降低企业成本；农民工参保的“门坎”过高，多数农民工想参保但力不从心；现行的社会保险制度不完善，农民工流动性大，个人账户转移无法衔接。

6、发生工伤事故，却享受不了工伤保险待遇。农民工到城市工作，往往是在条件艰苦、环境恶劣的岗位上工作，加上不少单位安全意识薄弱，缺少安全保护设施，工伤事故时常发生。但是，农民工发生了工伤事故，往往得不到应有的赔偿。一方面，雇佣农民工的单位很少参加工伤保险，不参加工伤保险，单位就不能从工伤保险机构获取工伤保险待遇，一切费用只能从单位有限的资金中支付。另一方面，农民工由于受自身法律意识和传统习惯的局限，经常不走正常程序，申请工伤认定，而是采取谈判私了的方式，结果自身的权益自然得不到保护。农民工把伤、残、病带回家乡，社会矛盾由城市转嫁到了农村。这是一些农民工生存境况悲惨的一面。

7、遇到突发困难，缺少社会救助。农村劳动力向城市转移，是我国经济发展的必然趋势，随着时间的推移，将有越来越多的农村劳动力离开农村到城市发展。但是，目前形势下的农村劳动力转移一般是无序的，有很大的盲目性。农民工背井离乡，只身在城市里工作，组织化程度非常低，缺少一定的组织关怀和照顾，特别是遇到天灾人祸等突发事件和困难，除了有限的老乡资源，很难得到社会救助，包括法律援助、经济援助和精神援助。说到底，农民尚未融入城市社会保障系统之中，也没有真正被城市所接纳。

二、解决农民工问题的办法

近年来，农民工问题已引起政府部门和社会各界的高度重视，2005年，市政府下发了《关于切实维护进城务工人员合法权益的实施意见》（淮政发〔2005〕134号），2006年，市政府办公室又下发了《关于预防和制止建设领域拖欠工程款和农民工工资问题的实施意见》（淮政办发〔2006〕97号），明确提出各政府部门要形成联动工作机制，预防和制止建筑领域拖欠工程款和农民工工资，下面就劳动保障部门如何做好执法监察，解决建筑领域农民工工资拖欠问题，提出以下几条建议：

1、严格执行规范的建筑劳务分包制度并加强对建设工程项目全过程的监管。

由于建筑市场存在层层分包、非法分包等违法行为，一旦发生拖欠农民工工资事件，劳动监察部门难以找到负责人，所以，施工总承包、专业承包企业进行劳务分包，必须使用相应资质的劳务企业，禁止将劳务作业分包给包工头，禁止使用不具备资质和法人资格的企业及包工头承接工程或分包工程。

对于存在拖欠工程款的建设单位，有关部门在办理相关审批手续时，必须书面征求建设行政主管部门的意见，并经建设行政主管部门和劳动保障行政部门出具建设单位已偿清工程款和无拖欠行为的书面意见后，方可办理相关审批手续。在施工许可证发放前，中标单位必须将工程施工或分包单位及人员花名册报建设行政主管部门和劳动保障行政部门备案，建立起严格的审批管理机制。

2、结合我市的实际情况，制订相关的规定，规范用工行为，推行工资保证金制度。

制订在房地产开发项目中施行工资支付保障金条款，是解决企业拖欠工资问题的有效法律保障。根据淮政发〔2005〕134号文件规定，建筑业企业要认真执行农民工工资保障金制度，在开工前要按规定缴纳农民工工资保障金，全市新开工工程的施工单位应按规定在指定银行将工程造价的5%（最高不超过30万元）存入进城务工人员工资保障金专户，并不得随意挪用。按照依法签订劳动合同约定的日期、支付标准、支付方式按月支付农民工工资，并且不得低于当地最低工资标准。建设单位无法按时足额支付农民工工资，建设行政主管部门和劳动保障行政部门有权从工资保障金中划支，用于垫付拖欠的农民工工资。未经建设行政主管部门和劳动保障行政部门确认建筑施工企业无拖欠农民工工资行为的，任何部门和单位不得动用工资保障金，监察部门要做好督查工作，关键是建立起良好的联动协调机制。

3、建立适应农民工特点的劳动用工合同制度和建设领域信用体系。

企业必须与所使用的劳务工签订劳动合同，劳动合同必须与《江苏省建设领域农民工劳动计酬手册》配套使用，用工企业要将与农民工签订的劳动合同报市劳动保障部门备案。

各施工工地要悬挂农民工维权告知牌，公布劳动保障部门、建设部门的举报电话，便于群众监督。对存在拖欠工程款和农民工工资行为的建设单位、施工企业，要记入企业信用档案，作为企业不良信用记录，通过媒体网络进行曝光。并视情况给予降低资质等级、限制参加招投标、逐出市场等处罚。

4、加大宣传力度，政府各部门形成联动机制，架设解决农民工欠薪问题“绿色通道”，建立长效维权机制，降低维权成本。

预防和制止建设领域拖欠工程款和农民工工资工作涉及面较广，问题比较复杂，需要各有关部门通力合作，密切配合，齐抓共管，形成合力。各级财政和审计部门要加强对政府投资项目建设资金的管理和监督，严格超概算审查，对未经批准超概算的，一律不予安排资金；各级公安部门要积极配合建设行政主管部门、劳动保障部门，对恶意拖欠农民工工资和欺诈、非法侵占农民工工资的，及时立案侦查；对携带农民工工资款逃逸的，要加大追逃、打击力度；对组织、煽动聚众上访，影响社会稳定的，要依法严肃处理；各级工商部门在对房地产开发企业、建筑企业评授“诚信企业”称号、评定诚信等级和受理企业设立分支机构申请时，要征求建设行政主管部门、房管部门、劳动保障行政部门的意见，对存在拖欠工程款和农民工工资不良行为记录的，不得授予“诚信企业”称号和评升诚信等级，已授予或评升的，取消称号或降低信用等级，不予批准其设立分支机构，并与有关部门密切配合，防止其采用易地注册新企业等方式逃避还款责任。各级司法部门要确定法律援助机构，为施工企业和农民工提供法律援助，指导公证机关做好拖欠工程款还款协议，赋予强制执行效力公证。

此外，在劳动争议仲裁和司法程序上，应该针对农民工群体的特殊问题设立一些简易程序，以便快捷并低成本地解决农民工的劳动争议。比如按照现行规定，由劳动部门做出裁决后，如果用工单位拒不执行，这时候如果再转入司法程序，则需要等两周时间。在这一段时间里，包工头往往就一溜了之。目前，在司法程序上，工资问题需经过劳动争议仲裁后才受理，大多数农民工还是无法通过司法程序来解决问题。司法部门应加快协助办理已进入司法程序的农民工投诉案件，加大案件审结后的执行力度，同时应针对欠薪农民工经济困难的实际，简化立案手续，降低诉讼成本，尽最大限度保护农民工合法权益。

在检查中发现，有好几个“政府工程”与“招商工程”违反建筑法的相关规定，建设单位在没有办理施工许可证的情况下，已经开始施工（如市政府东办公楼、有线电视台网络中心、73821部队综合楼、博物馆工程、大学城部分工程、金马广场、启英中学等。其中，启英中学已基本完工，工程款缺支付不到百分之十。金马广场地基部分造价900万，已经基本完工，但至今只支付40万）。如果政府不从自身开始清理，拖欠农民工工资问题就几乎无法解决。

农民工进入城市，应该来说，已经脱离了农村，他们的就业形式、劳动时间、劳动地点、劳动方式以及服务对象等等都与城市密切相关，从职业上来讲，他们已经是工人，从居住上来看，他们长期生活在城市，也应该是城市居民。但是，实际生活中，农民工要真正成为企业里的职工和城市里的居民，特别是能够享受同等待遇，似乎需要一个渐进的过程。我们的政府在进行社会管理工作中，也没有重视农民工这一群体以及这一群体给城市管理带来的变化。不论是城市发展规划和社会安排，还是计划生育、子女教育、劳动就业、卫生防疫、法律服务等等，都没有将农民工这一越来越大的群体列入范围。农民工还游离于城市的公共资源和公共服务系统之外，照农民工自己的话来讲，在城市里干活有份，而享受城市居民的待遇却没有他们的份，加大社会政策调节力度，不断改善农民工的生存状况,帮助他们尽快融入城市社会。对农民工的发展进行科学合理的引导，是构建和谐社会,实现经济社会持续健康发展的长远之计。