按照党的十六大提出的探索建立与经济发展水平相适应的农村社会养老保险制度的要求，各地都在积极探索、偿试新型农村社会养老保险制度。但是，由于认识及思路上的差别，各地的模式相差甚大，存在着与老农保不衔接，与未来发展难配套，甚至缺泛科学性等问题，这将给今后的指导、监管带来不便。因此，探索构建基本统一框架模式的新型农保十分必要。本文拟就此谈一点粗浅的看法。

    一、构建基本统一框架模式的新型农保必须坚持的几个原则

(一)必须坚持以老农保为基础。老农保从1992年开始实施，经历15年的探索发展，在广大农村农民中有着深厚的基础。虽然局限性明显，但优点也十分突出，特别是门槛低、灵活自由的缴费方式，符合农民经济收入不平衡、稳定性差的特点，让参保农民有很大的回旋空间。比如有多余的钱就缴费，钱紧缺就暂停，经济好转之后再续缴。也正因为有了如此的方便，才有了老农保的发展成果。如果避开老农保的这些优点，甚至避开整个老农保，另起炉灶，既不利于与老农保的衔接，也会因政策多变，造成信用缺失而影响农民兄弟的认同。

(二)必须突破单一个人缴费的筹资模式。单一个人缴费的筹资模式，使老农保失去了社会保障的基本特征。由于有关领导的认识不足，对农保工作的重视不够，也由于村集体财力的空虚、地方财政的薄弱，提出多年的的集体补助、财政补贴等政策一直未能到位，使农保一直处于尴尬的境地。探索、试行新型农保，首要的就是要解决单一的筹资模式问题，县级财政一定要给予补贴，并将该补贴经费纳入财政预算，确保正常支付到位；暂不具备条件参加城保的用人单位一定要先参加农保，并按当地农保缴费标准，承担其中60%的养老保险费，使农保走出单一个人缴费的筹资困境。

   (三)必须建立养老金增长机制。养老金待遇是否随着社会经济的发展、人民生活水平的提高而增长，是衡量养老保险社会性特征的又一重要标志。老农保完全依赖于个人缴费积累额计算养老金，缺少相应的增长机制，是老农保10多年未能获得较大发展的根本原因。实施新农保，必须打破这个瓶颈，建立起正常的养老金增长机制，使其真正成为名符其实的社会化的保障机制。

    二、构建基本统一框架模式的新型农保必须明确的几个要点

    按照衔接老农保、完善多方筹资的机制、建立正常增长机制三个原则，基本统一构架的新型农村社会养老保险必须具备以下几个方面要点：

    (一)参保对象的定位要宽。农村社会养老保险及其参保对象的定位，关系到农村社会养老保险基本政策的制定。只有准确定位，才能明确发展的方向，才能制定出正确的方针、政策，才能促进农保快速发展。笔者以为，农村社会养老保险应定位于政府社会保障体系的第三大保险，亦即企业职工养老保险、机关事业养老保险之外的补充保险，其覆盖面应为政府社会保障体系中企业职工养老保险、机关事业养老保险之外的全部盲区。理由是：政府社会保障体系应该覆盖全社会。在企业职工养老保险、机关事业养老保险之外，政府社会保障的对象除了农民，还有大量的“农民工”、年龄偏大的城镇无业人员和虽已参加企业职工养老保险但会因缴费不足15年而被一帐算失去养老保障的人员。作为政府社会保障体系新建的保障系统，如果不能将剩余人员全部覆盖，政府社会保障体系就有残缺，政府社会保障的覆盖面就会有空缺。因此，农村养老保险的覆盖对象，即除了农民——常年在第一产业劳作、生活的群体这个主体；还应包含“农民工——虽已经离开第一产业，在第二、三产业务工，但由于种种原因尚未被企业职工养老保险接纳的群体；以及部份虽参加企业职工养老保险，但将来可能会因缴费不足15年而被一帐算失去养老保障的人员。

    (二)缴费机制要灵活。农保的缴费机制要根据其主要对象--农民的特征来确定。农民的特征主要有两个方面：一是经济收入的不确定性（即使不少外出务工人员也具有一定相对稳定的收入，但他们的这些收入会有很多急用之处）；二是户与户之间收入高低差距及经济负担上悬殊性。这两方面特征注定他们难以按一个固定的模式缴费。因此，缴费机制必须坚持灵活多样的特征。具体包含两个方面：（1）设置缴费下限，鼓励多缴，上不封顶。所谓设置缴费下限，就是设置最低缴费数，最低缴费数要坚持低门槛的原则，力求使除享受低保的困难户外都能缴得起。一般以上年度农民人均纯收入10%——20%为宜；在企业就业的农民工可适当提高5——10个百分点。同时鼓励家庭经济条件好的、有一定缴费能力的人员适当多缴。（2）缴费时间上，鼓励逐年连续缴费，也允许暂停缴费。即允许他们在资金紧缺时暂停缴费，2——3年情况好转时再补缴到位。

    (三)基金管理模式与养老待遇标准要统一。在基金管理模式上，必须统一采取规的范统帐结合模式。由财政补贴建立统筹基金，个人缴费、集体（企业）补助全部记入个人帐户，统筹基金和个人账户分别建账，单独管理。在养老金计发上，实行基础养老金和个人账户养老金双轨制。这样，至少有三个方面的优点：一是便于与老农保衔接，以统筹基金为基础计发基础养老金，以此将财政补贴落实到参保缴费的农民个人头上，同时给已享受农保养老金人员进行一次待遇调整，使新老缴费人员同等享受到财政补贴，避免了老农保参保缴费人员吃亏，待遇低的问题，实现了与老农保的无缝隙衔接；二是减轻了财政补贴支付压力，在享受养老金时兑付财政补贴，财政可以按当年需求安排补贴，避免了按缴费额补助，补助现付制给欠发达财政造成的困难；三是方便调整养老金水平，以财政补贴统筹基金为基础设立的基础养老金，可在财政保障能力增强或消费水平提高时，随时调整提高，预留了建立增长机制的接口。

    三、构建基本统一框架模式的新型农保必须纠正的几个错误思路

    各地在探索新型农保制度的工作思路很多，但有几个思路是明显错误，必须纠正。

    (一)完全以缴费积累定享受待遇。民政部当初启动农村社会养老保险时，实行了完全按照农民个人缴费额积累计算养老金待遇的方法。这种方法使农保丢失了社会保障应有的社会性和统筹性两大特征，这也是老农保不成功的根本原因。现在，不少地方探索新农保的思路仍然没有跳出这个框框。即是增加了财政补贴，也还是将补贴与个人缴费一起记入参保人个人账户上，最终以个人账户积累额多少计算养老金待遇。这种不设统筹账户，笼统以参保人个人账户计算待遇的方法，由于其失去了社会性和统筹性，导致的结果是两个极端：要么是以低待遇设定的低缴费标准，农民虽然缴得起，但由于未来能享受的待遇太低而失去参保积极性；要么是以期望的待遇设定的高缴费标准，农民想缴却又缴不起。农保仍就难以发展。

    社会统筹的优越性就在于承担相对的义务，即可享受达到基本保障的待遇。企业职工养老、医疗、失业、工伤和生育保险无不如此，企业职工养老待遇虽然与职工缴费多少挂钩，但这部分的养老金只占全部养老金的40—60%。这就是社会保险的社会性和统筹性的体现。农保为什么要自我束缚于个人缴费积累额呢？

    (二)不顾及农民工阶层。在新农保覆盖对象问题上，有一个错误的思路，就是只保农副业岗位上纯农民，其他的乡镇区域企业职工、进城务工农民等非纯农人员一概不管。他们认为，无论是乡镇区域企业职工，还是进城务工的农民工，都是企业职工，按照国务院《社会保险征缴条例》规定，都应参加城镇企业职工养老保险，如果允许其参加农保，正好给企业逃避“城保”的借口。这种思路有一定的道理，但不是建设和谐社会方略。一是“城保”有严格的限制，如最低必须缴满15年，才能享受到养老金；二是“城保”的缴费标准相对较高，自2006年养老保险制度改革后，“城保”将尽快向省级乃至更高层次统筹过渡，缴费标准将逐步实行省级统一，自此，其缴费标准将很快提高到一个较高的水准。事实上，即使各类企业全部按规定要求参加了“城保”，依然会有相当一部分职工特别是转移就业的“农民工”，因年岁大找不到工作而缴不起“城保” 高额保费停保，最终因未缴足15年而享受不到“城保”养老金。企业方面，也始终都会有新建企业、劳动密集型企业因起步迟、负担重以及市场等方面的多种因素而一时缴不起“城保”的养老保险费，也就会始终有一批企业职工在一定时间游离于“城保”之外。既然有这么多企业职工或进不了“城保”，或最终享受不到“城保”养老金，农保就应该将他们统进来。允许这类企业在一定时期以较低标准参加农保，给其过渡期，待他们具备条件时再转入“城保”，既是扶持企业发展的需要，也是完善社会养老保险体制、构建覆盖全社会的社会保障体系的需要。农保为什么要说不呢？

    (三)照搬“城保”设定固定比例个人账户。目前已出台的新农保政策大都照搬了“城保”设立固定比例个人账户这一做法，只是做了点修改，有的将比例提高到10%，有的将比例降为6%。这个做法的特点是统筹账户大、个人账户小。笔者以为，这不符合农保的实际。农保，为着照顾大多数，设置的最低缴费门槛很低，按此低标准缴纳保费，将来能享受到的待遇是也比较低的，所以，要鼓励有缴费能力的农民多缴，以相应提高保障水平。但设定固定比例个人账户，就意味着要将多缴费的大部分保费划入统筹账户。这就不利于调动有缴费能力者多缴费的积极性。有能力者不多缴，这就降低了整个农保的保障水平，不利于农保的发展。因此，在财政补贴水平不是太高的情况下，还是将财政补贴之外的全部缴费建立一个直观、透明的个人账户，使农民对自己的缴费看得见，摸得着，放心缴费。这样才更有利于调动农民缴费积极性，有利于农保的快速发展。

    四、构建基本统一框架模式的新型农保必须理顺三个相互关系

    农村养老保险是政府社会保障体系的重要组成部分，与城保、机保存在密切关系，要构建一个基本统一框架模式的新型农保，并使其快速发展，就必须理顺三个相互关系，营造一个宽松、和谐的发展环境。

    (一)理顺三大社会养老保险的关系。我国社会养老保险体系由城镇企业职工养老保险、机关事业养老保险、农村养老保险三系统组成。但城镇企业职工养老保险却冠以社会劳动保险的大概念为名。不但名实不符，而且给实际工作造成诸多不便与误解。社会劳动保险的内涵就是政府社会保障，外延则涵盖了养老、医疗、失业、工伤、生育五大保险业务。一个单一险种的经办机构冠以此名，可谓是名不正，言不顺。行业外人员常将社会劳动保险误解成几大保险的管理者。也因为此，在行文及所有文字材料上，社会劳动保险的全名和简称，均无法将其与其它保险机构并称，出于不得以，大家只有用括号注明“以下简称为‘城保’”，给工作造成诸多不便。建议：尽快将城镇职工养老保险经办机构更名为企业职工社会养老保险。还城镇职工养老保险、机关事业单位养老保险、农村养老保险的兄弟关系。

    (二)理顺城、农保互转关系。目前，全国大多数省市都已出台了城、农保互转制度，但在“城保”转农保方面，都限定只能转8%的个人账户。这是十分的不合情理。（1）另外的20%虽然是企业缴纳的，进入了统筹基金，但它也是企业因某位员工而缴纳的养老保险费；（2）个体及自由职业劳动者的20%全部是个人缴纳的；（3）离开统筹基金， 8%的个人账户根本无法解决养老问题。我们不仿看一个实例：一农民1996年（43岁）时到一企业就业，该企业也为他参加了养老保险。2006年该农民被解聘。53岁的他没有特别的技能，找不到工作难，只得回农村。前面缴了10年保险费，要继续缴5年才能享受到养老金，可没有了工作，没有了收入，“城保”就是个很重的负担，缴不起，转出8%的个人账户（加上利息积累，充其量不过几千元）到农保，根本解决不了养老问题。结果是，一边是为“城保”基金作了上万元的贡献，一边是自己辛苦了10年养老没有着落。情何在？理何在？

    随着政府推动农村劳动力转移就业和企业社会保险扩面力度的加大，象上述尴尬的农民工将越来越多。又由于“城保”缴费标准的提高，“城保”转农保的人也会相应增多。因此，建议校正“城保”转农保的政策，除转个人帐户外，至少在统筹基金中划出50%随其转入农保，使其能够享有较基本的养老保障。

(三)农保与“农民工”养老保险关系。具有庞大群体的“农民工”，一直是社会保险中的尴尬阶层。近年一直有要求要探索“农民工”社会保险政策。但是，正如前面所说的，“农民工”本来就是企业职工，属《社会保险征缴条例》调整范畴，理应参加企业职工的养老保险，如果非要建立一个独立的“农民工”社会保险政策，是与《社会保险征缴条例》相悖的。这恐怕也是这个政策难产的重要原因。问题的另一面是，“农民工”是一个社会现象，并将存在于一个相当长时期，处理的妥与否，直接关系到国民经济的发展。现阶段乃至今后一个时期，还不具备不加区别的全面强制推行企业养老保险。如何做到既不违背《社会保险征缴条例》，又妥善处理了“农民工”的养老保险？笔者以为：明确“农民工”先参加农村社会养老保险，是解决这个问题的最佳的方案。理由有三：一是农村养老保险是三大社会养老保险之一，农保的方案就明确有“暂不具备条件参加‘城保‘者”为其参保对象，参加农保，符合法律框架。二是“农民工”姓农，参加农保，名正言顺。三是“农民工”是一个特殊阶层，向前迈一步，他们会成为一个完全意义的企业职工；后退一步，就仍然是农民；参加农保本身就是一个过渡政策，将来具备参加“城保”条件时即可转入“城保”，反之，退回为农民，则继续缴纳农保。因此说，确立农保为“农民工” 政策性养老保险，于情、于理、于法、于集体、于个人，前后左右、上下其中，均无不妥之处！