——清河区被征地农民社会保障的探索、实践和思考

清河区地处中心城区，随着淮安城市化、工业化进程的不断加快，城区面积不断扩大，农村面积逐渐缩小。现有农村主要集中在水渡口街道和京沪路办事处，面积约17平方公里，农业人口1.7万人。2005年下半年开始，区委、区政府围绕“新城、新园、新产业”的发展定位和“一年打基础，两年见成效，五年基本建成”的总体目标，全面启动了清河新区建设。新区规划面积12平方公里，首期启动建设面积5.98平方公里，涉及到水渡口街道、京沪路办事处的4个村、19个组，共1528户、5775名农民的土地。随着大量集体土地被征用，被征地农民的生活保障问题显得越来越突出。如何做到既能满足建设所需的土地，又能切实保障好、维护好、实现好被征地农民的根本利益，这是一项现实而又艰巨的任务。切实解决好这个问题对统筹城乡发展、维护社会稳定、构建和谐清河具有重大意义。

一、探索被征地农民社会保障的背景

在中国乡土社会中，“土”是农民的命根，在充当农业家庭经营中最重要的生产要素的同时，也成为农民最基本的保障依托，从而形成了以土地为基础、以家庭保障为核心的农村保障体系。农民一旦失去土地立即成为“种田无地、就业无岗、社保无份”的三无人群，生活陷入困境，成为一个新的弱势群体。长期以来，绝大部分地区对被征地农民采取的是一次性货币补偿的方式。按照法律规定，征地补偿包括青苗补偿费、地上附着物补偿费、土地补偿费和安置补偿费4项。其中，只有前两项明确规定支付给被征地农民。计划经济时代，征地要安排就业；而市场经济条件下，就业不能再由政府靠行政手段加以安排。为数不多的征地费往往就成为被征地农民赖以生存的基本来源，无法给他们长久的生活保障。

2005年以前，清河区对钵池山公园等项目拆迁中的被征地农民安置也是实行一次性货币补偿。这种方法在发挥积极作用的同时，存在的不足也日益凸现：一是标准较低，与清河经济社会发展水平不相吻合，不能保证被征地农民保持原有的生活水平；二是不同程度存在征地补偿费用管理混乱、补偿安置费用不到位等问题，侵犯了被征地农民的合法权益；三是不能妥善解决被征地农民的长远生计，无法发挥长久保障的功能。被征地农民一次性取得低额安置补助费后，务农已失去土地，自谋职业又无能为力与城市居民竞争，吃光花光后，基本生活没有经济来源，给村组、办事处和区政府增加了很大的压力，对社会稳定产生不良影响。

为了妥善解决清河新区被征地农民的生存和发展问题，2005年，清河区结合以往征地补偿工作经验，以《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》、《淮安市关于被征地农民基本生活保障办法的实施意见》等关于征地补偿的政策文件为蓝本，借鉴浙江宁波、江苏苏州、南京等地先进发达地区成功做法，率先在市区进行被征地农民安置制度改革试验，出台了《淮安市清河新区被征地农民基本生活保障办法（试行）》政策文件。这一政策的基本内容是“土地换社保”，由政府按照规定的程序和批准权限，将农村集体所有土地征用为国有土地后，依法给予被征地农民和农村集体经济组织合理补偿，建立被征地农民基本生活保障资金，纳入同级财政专户管理，专项用于被征地农民的基本生活保障。被征地农民按月领取生活费、养老金，使他们基本生活得到了长期保障。为确保这一政策贯彻执行，还同时制定了《淮安市清河区被征地农民职业技能培训和就业服务工作办法》和《淮安市清河区被征地农民医疗统筹办法》等配套措施，实行基本生活保障、就业保障和医疗保障三保合一，同时并举，确保新区被征地群众老有所养、病有所医、困有所助、贫有所济。经过一年多的探索和实践，形成了一整套关于土地征用、补偿和安置的政策措施，走出了一条“以社会保障安置为主要方式、与就业市场化相适应”的被征地农民补偿安置新路子。

二、“土地换社保”的主要内容

（一）统一征地补偿和安置费用标准

规定征地补偿安置费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附属物和青苗补偿费。对于土地补偿费，一般耕地为14000元/亩，菜地相对较高；安置补助费为13000元/人。

（二）建立以养老保险为主的基本生活保障制度

实施被征地农民基本生活保障主要针对被征收土地村组范围内应享有土地承包权、并承担农业义务的常住农民，重点保障法定劳动年龄段内和法定劳动年龄段以上人员。设立被征地农民基本生活保障资金专户，由被征地农民基本生活保障个人帐户和社会统筹帐户组成。

1、资金来源。一是70%的农用地的土地补偿费，以人均一亩地计算，这部份资金为：14000元/亩×1亩×70%＝9800元。二是全部的安置补助费，不直接支付给村集体和农民，而是同土地补偿费一起划入被征地农民基本生活保障资金专户中的个人账户。三是政府从土地出让金等土地有偿使用收益中提取的部分，淮安市政府57号文件规定清河区为9000元/亩，这部分资金进入社会统筹账户。

2、享受待遇。把被征地农民分为四个年龄段，分别享受不同的基本生活保障待遇。第一年龄段人员（16周岁以下），享受一次性生活补助待遇5000元/人。第二年龄段人员（男性16周岁以上至50周岁，女性16周岁以上至45周岁），从实行基本生活保障的当月起，按月领取生活补助费120元/月，期限2年；待男到达50周岁、女到达45周岁时，按照下一年龄段享受相应标准待遇；到达养老年龄时，按月领取养老金。第三年龄段人员（男性为50周岁以上至60周岁，女性45周岁以上至55周岁），从实行基本生活保障的当月起，至到达养老年龄时止，按月领取生活补助费100元/月；到达养老年龄时，按月领取养老金。第四年龄段人员（男性为60周岁以上，女性为55周岁以上），从实行基本生活保障的当月起，按月领取养老金，现行标准为200元/月。

3、特殊保障。（1）孤儿每月领取120元，直到18周岁或大学本科毕业。（2）五保户、低保户、残疾人等原享受的优惠政策不变。对第二、三年龄段病残丧失劳动能力人员，可按规定享受第四年年龄段待遇。（3）本人及子女在义务教育阶段，在施教区范围内享受“两免一补”政策，既免杂费、免教科书费、补助寄宿生生活费；考入本科、大专、中专或职业技能培训学校的，分别一次性资助2000元、1000元、500元；属困难家庭的，分别享受一次性资助4000元、2000元、1000元。（4）领取养老金的对象，达到平均生存年限（男72周岁、女75周岁）后每年增发一个月养老金。

（三）建立医疗统筹保障制度

被征地农民医疗统筹保障分为基本医疗统筹保障和重大疾病保障。对于基本医疗统筹保障，个人缴费60元/年，政府补助90元/年，享受城镇居民基本医疗待遇，报销医药费2万元以内；对于重大疾病保障，个人不缴费，政府支出96元/年，享受大病医疗待遇，报销医药费最高可达15万元。此外，对于全年未发生医疗费用的，享受免费健康体检一次。这一制度保障了被征地农民也就不会因病致贫，因病返贫。

（四）建立就业援助机制

对参加“土地换社保”的被征地农民，免费提供职业技能培训，发放价值1000元的培训券，培训合格后100%推荐就业。通过开发就业岗位、举办专场招聘会等多种形式，推荐被征地农民尽快就业。同时，可享受城镇下岗职工再就业优惠待遇：（1）社保补贴：自谋职业或灵活就业参加城市职工基本养老保险的，除个人应缴纳部分外，全额补助。（2）税费减免：对自谋职业的免收三年的工商管理费用，减收部分税费。（3）小额贷款：对自谋职业的可申请办理2万元以下的小额贷款。

三、在“土地换社保”实践中存在的问题

以“土地换社保”为基本内容的保障制度，较为有效地保障了被征地农民的长期利益，使他们在失去土地后，仍能维持基本的生活。这对于维护清河社会稳定，加快城乡一体化进程发挥了重要作用。但在实践中也存在一些问题，主要表现在以下几个方面：

（一）基本生活保障标准较低、覆盖不全。被征地农民领到的基本生活保障金区别于城镇职工基本养老保险，“土地换社保”的保障水平虽高于耕种收入，但与城市居民生活相比，仅达到城镇居民最低生活保障水平，这直接影响了被征地农民参加土地换社保的积极性。再加上部分被征地农民对“土地换社保”政策不信任，不愿参加“土地换社保”，使得他们很难获得养老、医疗、救助等社会保障。同时，原“农保”与现“土地换社保”相关政策的衔接问题没有解决。先期钵池山公园拆迁征地农民养老问题已经显现，2—3年内清河新区被征地农民中没有参加“土地换社保”的也将暴露同样问题。目前被征地农民中女55周岁、男60周岁以上的占12.6%，这一比例还将逐年提高，部分被征地农民老有所养问题亟待解决。

（二）被征地农民“二次谋生”存在本领危机。清河新区过去是偏僻的农村，区划调整使之成为清河的郊区，被征地农民无论是思想观念还是就业本领，都没有经过城市化、工业化的熏陶，“二次谋生”难度很大，就业岗位也不稳定。一是文化水平普遍较低。小学及小学以下占40%，初中文化占54%，在就业竞争日趋激烈的今天，缺少改变传统谋生手段的一技之长。二是组织化程度较低。以户为单位的农村经营模式很难适应有组织、成建制的产业工人要求，很多农民小富即安，习惯于就近就业、无约束就业。新区被征地农民过去除了从事种植业以外，主要为附近几个窑厂生产、装卸和打零工，土地被征、窑厂关闭以后，对政府牵头组织的成建制劳务输出不太情愿，对自己今后的生活也缺乏考虑。被征地农民就业难、失业率高成为被征地农民保障过程中最难以解决的棘手问题之一。

（三）被征地农民生活“隐性成本”增加。农民失去土地这一基本生产资料以后，生活方式被动地城市化了。分散拆迁、集中安置以后，尽管在居住环境、公共设施上都大为改善了，但由于社会事业功能不尽配套，入学、就医成本还比较高；许多生活用品由过去的“自产自销”要转为货币购买；从长远来说，公共管理的一些费用如小区物管费用等还要走向市场化。基本生活的“隐性成本”增加了，如果收入水平不提高，生活的内在质量无疑会受到影响。

（四）被征地农民保障体系难以与城市居民接轨。随着淮安城市规模的不断扩大，清河新区的被征地农民将全部进入城市、融入社区，由农民逐渐变成市民，他们参加的“土地换社保”农村社会保障如何与城镇社会保障接轨的问题，是一个很值得研究和探讨的问题。但从长远发展来看，如果被征地农民的生活水平低于当地的最低生活水平，那么同样可以享受城镇居民最低生活保障待遇，理应逐步纳入到城镇社会保障体系中。

（五）被征地农民保障体系的相关配套不健全。被征地农民大部分为就地安置，而安置小区内暂时没有相当规模的医疗统筹定点医院。他们一旦生了大病，就需要跑很远的路程到市区医院看病，劳命伤财，而且即使能得到及时救治，烦琐的医疗报销程序，更让老百姓苦不堪言。若遇到重病或紧急情况，根本无法得到及时救治，对比市区城镇居民享有方便的医疗与医药费报销，极易形成强烈的心理反差。这是医疗保障的配套措施的不足，严重影响了医疗保障的效率，导致了被征地农民看病难、报销医药费更难。

四、对策和建议

社会保障制度是一个社会文明和进步的重要标志。清河从本地实际出发，对被征地农民社会保障制度进行了大胆的探索和实践，形成了比较适合当地实际情况的政策措施，在维护农民根本利益的同时，也优化了当地的投资环境。但面对日益增多的被征地农民，政府的目标不应仅停留在基本生活的保障上，而是应该保障其实现小康和富裕。因此，必须进一步发展和完善目前“土地换社保”保障机制，通过多种渠道，建立全方位的被征地农民生活保障制度。

（一）坚持市场化方向，逐步提高基本生活保障待遇标准。一是建立合理的利益补偿机制。充分考虑经济发展和收入增长的实际情况，提高标准在不低于城市居民最低生活保障金的基础上还能能根据实际变化逐步调高。二是建立合理的土地入股分红机制。随着土地增值，应让农民分享土地的增值收益带来的收益。

（二）健全就业服务体系，为被征地农民就业提供更多帮助。一是建立统一的就业政策和制度，形成统一、开放、竞争、有序的劳动力市场，促进被征地农民有序流动。二是统筹城乡劳动力市场，对被征地农民与城镇劳动力应一视同仁，统一进行就业登记、统计发证。三是加强劳动就业服务机构建设，搞好服务。一要完善政策咨询、职业(创业)指导、技能培训、就业信息提供等功能；二要强化求职登记、职业介绍、档案管理等服务工作；三要积极动员社会力量参与提供就业服务，鼓励私营就业服务中介机构的发展。三是加强就业培训，提高被征地农民就业本领。    

（三）建立失业保险机制，帮助被征地农民摆脱生活困境。在学习浙江嘉兴、江苏昆山等地“土地换社保”的实践经验基础上，建立被征地农民失业保险机制。可以有两种选择：一是自谋职业+失业保险。一次性发给自谋职业费，并按征地时在农村劳动年限（最低从年满16周岁起算），每满1年政府为其缴纳1年的失业保险统筹费，最高为15年。两年后没有职业的，可申领失业证，享受失业保险待遇。二是自主择业+失业保险。征地时发给《征地人员手册》，培训后，直接进入劳动力市场。并按征地时在农村劳动年限，每满2年为其缴纳1年的失业老保险统筹费，最高为15年。对未就业者每月发放生活补助费和医疗补助费，最高不超过两年；对征地时16周岁以上被征地人员，自愿办理自谋职业手续的，一次性发给自谋职业费，两年后没有职业的，可申领《失业证》，享受失业保险待遇。

（四）就近兴建医疗统筹定点医院，充分发挥保障体系作用。对于征地农民解决看病难、报销医药费更难等问题，政府应尽快在被征地农民安置小区附近设立1-2家医疗机构，按规定确认为医疗定点机构。多渠道吸引社会力量建立民营医院，以相互间的竞争来逐步提升服务质量，从根本上解决被征地农民看病难等一系列重大问题。

（五）积极促成农保与城保的接轨，加快被征地农民市民化。抓紧研究被征地农民基本生活保障与城镇社会保障的接轨问题，对农保与城保之间的差额部分，可以考虑由政府、被征地农民就业单位、个人三方合理负担补齐。

参考文献

[1]《淮安市经济开发区清河园区被征地农民基本生活保障办法（试行）》河政发〔2006〕22号；

[2]《淮安市经济开发区清河园区被征地农民医疗统筹办法（试行）》政发〔2006〕26号；

[3]《淮安市经济开发区清河园区被征地农民基本生活保障实施细则（试行）》河政发〔2006〕23号；

[4]《淮安市经济开发区清河园区被征地农民职业技能培训和就业服务工作办法（试行）》河政发〔2006〕25号；

[5]《淮安市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施细则》淮政发〔2006〕57号；

[6]《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》江苏省人民政府令第26号。